[51] 与查修斯不同，比代认为教义包含两种类型，一种是元老院的法令和公告（法律），另一种是法学家的法令和公告（法学家关于法律的观点）。
2018 年修改的《农村土地承包法》第 62 条沿用了 2009 年修改的《农村土地承包法》第 59 条，设置了对于违法违规征地的刑事责任追究或损害赔偿责任承担的原则性规则。这为强化和细化行政机关在违法违规征地上应承担的法律责任，提供了法律制度层面的宏观指引。
我国各省高级人民法院主要关注征收行为的程序是否合法，很少出现针对征收项目是否符合公共利益加以司法认定的情形。美国对于土地征收的公共利益保障主要是通过立法控制而不是司法限制。在我国，公共利益的认定基本停留于政府内部流程，听证基本流于形式，政府的审批往往就是公共利益的证明 ，被征地农民和公众的意见对政府的土地征收决定基本没有影响和约束。利益失衡冲击土地物权、土地管理和农民社会保障 ，土地征收制度和规则因而呈现公权力与私权利之间的失衡。土地征收是指政府基于公共利益目的以一定的补偿强制将农民集体所有的土地转为国家所有。
《土地管理法修正案》（草案）第 6 条确立了国家土地督察制度的基本框架，为提升地方政府违法成本奠定了基础，但需要明确具体的操作规则。土地产出能力仅仅是土地农业用途价值的体现，不是土地价值的全部，当土地农业用途发生改变时，土地产出能力就与土地价值无关。法律和技术规范对镇的城市属性也保持了认可的态度。
由此，如果要创设作为一级政权的县辖市，就必须回答：《宪法》中存在县辖市的制度空间吗？换言之，在《宪法》的规范体系中，县级政权所辖的镇能否作为市存在？如果可行，《宪法》设定的行政区划体系应否进而如何作出调整？ 二、管辖关系视角中市的规范极限 县辖市的基本内涵是在当前市—县关系的基础上，对县域范围内城市化水平较高的区域——主要是镇——赋予等同于城市的经济社会管理权限，形成名义为市、受县管辖的一级政权单位。实际上，中共中央办公厅、国务院办公厅2016年12月印发的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》已经提出了此类改革举措[4]刘君德：《论中国建制市的多模式发展与渐进式转换战略》，载《江汉论坛》2014年第3期。（三）管辖关系中市的内涵 区划逻辑和管辖逻辑共同构成了政区之间的管辖关系。
县辖市的使命在于改变将镇作为乡村等同看待的传统观念，将其作为特定类型的城市给予法律和政策上的定位。[29]这一论述虽然在相当程度上是古典的，但在当今时代仍然是我们认识城市功能的重要指征。
另一方面，按照单一制国家的权力层级授权规律，管辖逻辑是区划逻辑的必然结果，任何行政区划都会受到相应的管辖，从而形成层级式的逐级管辖关系，不受管辖的行政区划是有违主权统一原理的。但是，《宪法》中的市和镇可以从城市功能的层面予以理解，由此，二者的制度鸿沟并非不可跨域。对镇的制度设计应当充分考虑其特殊性和多元性，提供更具加具有地方适应性的政区形式。县辖市其实就是基于城市化程度而给予某些地区以特定经济社会管理权限的政区载体。
受行政资源条件的限制，镇对被授予的权力往往没有足够的承接能力。未来，我国省以下政区的优化方向应当是简化层次、融合城乡、促进联动，形成三级区划体系。[33]参见陈璇：《西辛庄村？哦，也是西辛庄市。全民讨论中有人指出，全国各地情况不同，有些地方镇的建制较大，今后还要发展，实际上是小城市。
基于市场活动而形成的城市，能够聚集一定规模的非农业产业和非农业人口。行政级别的配置是管辖逻辑的外在表现，是管辖逻辑附加在行政区划之上的产物。
（一）市的适度去等级化 在新中国的区划实践中，市长期以来被作为一定区域的名称而非中心。行政组织法 一、城镇化进程中的县辖市问题 对于城镇化的当代意义，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（中发〔2014〕4号）指出：当今中国，城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，是现代化建设的核心内容，彼此相辅相成。
强镇扩权解决权力的悬浮问题，同时具有灵活性强、方便动态调整的优点，但它本身存在制度结构上的固有矛盾。N3.市不能管辖市，无论前者是直辖市还是较大的市。【中文关键词】 新型城镇化。设区与否对市的行政级别具有基础性影响，因为下辖区意味着其应高于区的行政级别，否则不便于管辖，因此设区的市至少是地级市。虽然名义上县级市由省、自治区管辖，但从人事、财政等方面的支配性影响上说，代管与直管并没有本质区别。将上述管辖关系规则应用到县辖市问题上，可以明确：（1）如果其名称为市，且受区或者县管辖的话，则县辖市将违反规则P5和N1。
看起来，这一问题在宪法中不是那么重要或者值得争论。由于城市生活方式的变化，市民参与地方治理的形式、效力都将获得极大充实，市民享有平等权、经济社会文化权利和政治权利的领域必然极大扩展。
县辖市是基于城市化程度而给予某些地区以特定经济社会管理权限的政区载体，实质上是具有城市功能的小微型城市，是设在县以下政区层级上的市。由此，城市获得发展的动力，而居民也获得民主的训练。
尽管在当前我国的政治环境中，村级市既无法建立城镇化的行政管理体系，也难以获得与其他城镇平等发展的政治地位，[34]但村级市或者县辖市（镇级市）的尝试都反映了基层社会对于城市化的迫切期待。（3）县级市属于特定历史时期的产物，应予取消，取消之后的县级市可以称为省辖市，也可以改回为县，取决于其城市化程度。
镇的本质功能在于为城市与乡村相互交流、相互融合提供连接、转化和边界。去镇化主要涉及行政区划调整的法律程序及其背后的民主正当性问题，在此不过多讨论。理顺县（市、区、旗）和经济发达镇的关系，做到权责相称。以管辖关系来理解政区的宪法地位是一种相当下意识的思维路径。
实践中，不仅有县辖市（镇级市），有的地方甚至出现村级市[33]的冲动。所谓区划逻辑，即按照省—县市—乡镇的三层结构建立国家政权机关，对统治空间进行纵向划分。
因此删去了有关镇的规定。实践中，市的表达方式要比法规范更加丰富和复杂。
在发展资源等级化分配的前提之下，撤镇建立县级乃至地级市，或者修改《行政处罚法》《行政许可法》等法律法规、赋予镇乃至乡以更多的独立管理权，这些都比区划调整更加便利、更符合法治的成本与收益原理，而且成立县辖市还会面临合宪性方面的论证负担。镇的功能不同于农村，镇在很大程度上承载了城市化发展的需要。
镇的土地所有权问题，可以根据实际情况分别处理。[8]朱光磊、何李：《从竞争到伙伴：中国市制改革的政治逻辑》，载《南开学报（哲学社会科学版）》2017年第1期。近年来，许多省份推行省直管县改革，具体包括两个层面：一是以事权下放为指向的强县扩权，二是以财权下放为指向的县财省管。县辖市有助于解决地方经济社会发展需要与制度供给的不平衡问题，能够完善城市类型，发挥城市公共生活的民主训练功能。
（2）县由省直接管辖，属于城市化水平较低的地域，其下可以辖市以及乡、镇，其所辖的市为该县范围内城市化水平较高的区域。虽然镇的用语在《宪法》中频繁出现，但其内涵相对于市来说更难把握。
》，载《中国青年报》2013年5月15日第9版。[34]陈国申、王小磊、宋明爽：《新型城镇化进程中的农民市民化——对河南西辛庄建立村级市的政治学解读》，载《中共天津市委党校学报》2014年第5期。
而《宪法》和各类规范、政策文件中都经常出现的城镇一词，其实便是广义城市的内涵。同时，行政区划的管辖关系是单向的，即下级行政区划不能管辖上级行政区划。
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